“省直管县”是我国“十二五”期间地方行政体制改革的重内容之一。随着市县纵向行政隶属关系的逐步解除,由此而产生市县利益竞争和矛盾冲突。地级市治理是影响改革效果的重因素,那么地级市在该次改革中应该如何正确定位,如何突破现实困境实现治理转型,发挥区域中心城市的辐射带动作用,实现市县双方互利共赢是值得深入研究的问题。 
  关键词省直管县 地级市 治理困境 区域协同治理模式
中图分类号D630 文献标识码A
21世纪以来,我国地级市数量逐渐稳定下来,截止至2016年2月,地级市达到293个,约占地级行政区的87%,因此,在省直管县体制改革中对地级市的治理问题的关注十分必。省直管县改革使行政层级逐渐由三级体制转变为“省—市、县”两级体制,那么处在尴尬境地的地级市如何定位,与县建立怎么样的关系?作为利益损失者,如何摆脱县级权能扩大的影响,提升地级市的实力以实现发展转型?本文主针对改革中的地级市治理困境、角色定位和治理模式进行研究,通过对地级市的治理问题研究以实现省直管县改革的新突破。
1 省直管县改革中地级市的治理困境
第一,身份受到质疑,遭遇身份困境。地级市作为第二级行政区划之一,其行政建制为地区级别的“市”,故称为“地级市”。但是在宪法中关于市的描述只有“直辖市”“市”“较大的市”“不设区的市”这几种,而没有“地级市”之说,因此地级市的身份地位受到质疑,这是地级市治理面临的问题之一。
第二,地级市管理范围缩小,管理权限降低,出现人员分流与安置问题。省直管县以后,地级市的管理范围缩小,重心转移到城市的发展和建设,由于部分权利的下放,省直接对县进行管理,地级市难以获取“中间人”的利润,又承担起部分管理县域的职责,使事权与财权无法协调,这些成为地级市治理面临的困境。
第三,市县竞争带来各种负外部性。在改革的过渡性阶段,地级市与县争夺利益,在跨区域的公共事务管理和公共产品提供问题上,出现不愿协调、重复建设的现象,造成资源的大量浪费,实际上省直管县并不能完全绕开地级市,省直管县改革中对于地级市应该如何作为,如何放权,放多少权也并没有明确的规定,在跨区域的公共事务管理和公共产品提供问题上,双方的争利结果则是出现不愿协调、重复建设,造成资源的大量浪费等问题。在这场内耗中地级市无法真正投入到城市的发展中去,双方在斗争中消耗力量,难以形成有效的区域协同治理。
第四,省直管县改革后,市县遗留下来的债务和工程处理等问题。在处理地级市的治理问题时,出现的诸如市县在“市直管县”时地级市贷款以帮助县级更好地发展,以及地级市为了鼓励一些企业到县级地域发展而给予的政策补贴、跨区域性的公共产品的供给由谁负责或者说怎么负责等问题,在省直管县后债务应该由谁来承担,政策性的补贴由谁继续给付、跨区域的公共产品如何提供等等都成为地级市必须解决的治理问题。只有在处理好这些问题的基础上才能更好地考虑治理转型问题。
2 省直管县改革中地级市的正确定位
2.1市县关系的正确定位
在省直管县改革后,(地级)市、县的行政隶属关系解除,市县之间不再处在一种不平等的行政级别上,所以地级市也不能采用命令指挥的方式管理县级。在改革进程中,地级市应该改变原有的消极被动的态度,因为这对改革十分不利,甚至来说地级市数量多,如果处理不好市县关系会影响社会的稳定。目前西方国家大多采用的是两级制,而我国行政层级多,带来了较多的消极影响,因此行政层级的缩减是行政体制改革的必然趋势。地级市应该顺应改革的潮流,转变主体认知,尽早认清和接受市县同级的事实,这样不仅有利于地级市更好地转变发展策略、创新发展模式,而且有利于县级地区的经济的发展,缩小目前较为严重的城乡差距。在改革中,地级市仍然应该发挥其中心城市的辐射带动作用,与县级进行合作,而不应与之开展恶性竞争,以免产生大量的负外部性。
2.2地级市对自身发展方向的正确定位
面临财政收入减少、行政地位降低、各种利益的流失以及必然的市县竞争而产生的负外部性问题。在改革后,地级市应该对城市的发展有一个正确地定位和把握,加快打造服务型政府,大力发展第三产业,提升城市的发展质量,转变发展方向,创新治理理念,形成地级市自己的竞争优势。省直管县的最终目标不是虚化或弱化地级市的作用与功能,而是重新理顺省、市、县的职责,重新定位地级市的政府职能,促进地级市政府职能的转变,加快建立服务型政府,确保其事权财权的统一,以建立一个强大的地级市中心政府,同时推动县域经济的发展。
3 地级市治理转型
在地级市的治理转型中,首先明确的是市县行政隶属关系已经消失,两者的行政地位对等,随着市场经济的发展,地级市应该依靠市场秩序的内生性发展来增加经济话语权,而非依靠行政级别来获得政治话语权,这并不是长久之计,而是应该靠发展来提升自信,占取优势地位,在竞争合作中成长。因此,地级市在省直管县体制改革中,应该实现与县级的区域协同治理,采用“竞争—合作—分工”模式,来解决区域性的公共事务管理和公共产品供给等问题,通过这种模式的采用,实现地级市与县域的发展,实现双方互利共赢。
3.1地级市区域协同治理模式之一——竞争
在撤销市管县以后,地级市的行政地位与县级平等,實现更好地发展就需引入竞争。用市场经济的理论来解释就是,有竞争才能有发展,有竞争才能有活力。只有在竞争中才能更加清楚地意识到自己的局限和不足,最大限度地激发经济发展的潜力。在省直管县体制改革中,地级市保持与县的竞争态势,当然,这里所指的不是劣性竞争、势不两立,摒弃非你即我的零和博弈,保持一种良序竞争。只有坚持处在竞争的氛围中,地级市、县才能够保持进步的态势,以争取获得优势地位。地级市的重心在城市,县级政府的中心在各县。在缩小管理范围之后,地级市想获得在竞争中处于优势地位,就需把重点放在质量而不是规模上,抓紧中心城市拥有的优势,因此就需不断地创新治理模式,转变地级市政府的职能,加快建立服务型政府,推动第三产业的发展。也正确定位地级市的功能,发挥中心城市的资源素聚集优势,展现中心城市应有的面貌,提升经济发展水平和发展质量,打造品质城市。
  3.2地级市区域协同治理模式之二——合作
在合作中若取得成功,府际管理、主体认知、制度构建和制度保障缺一不可。笔者认为至少在短期内“市管县”“省直管县”可以并存,所以市县之间存在合作的空间。地级市与县级政府的合作主是关于解决跨区域的公共事务和改革遗留问题。需指出的是,在当前缺乏法律保障的情况下,市县合作很大程度上需省政府乃至中央的引导和支持,同时需明确关于合作中资金的获得、利益分配和支出的承担问题。因此,需建立一套明确而系统的资金管理、职责分担和利益分配机制,以实现有序合作。
3.3地级市区域协同治理模式之三——分工
在省管市,省管县的体制下,地级市的工作重心转移到城市的发展建设,县级政府随着权利扩大,获得了县域范围内公共事务全部意义上的管理职能。地级市摆脱了对各县的管理,卸下了很多的负担,使得地级市能够更好地集中于城市的管理,提高城市发展的水平和质量。与此同时,县级政府由省直接管理,获得了从地级市下放的部分权利,能够相对自由地对县域进行管理,资金直接跨过地级市这一层经由省级政府直接划拨,能够避免资金被层层剥削,因此县域能够有比之前更多的资金发展来县域。因此在地级市的区域协同治理中,明确分工也是重一环,能够集中精力专注于自己职责范围内的事务对于地级市和县级政府来说应该是好事。在地级市的治理中,主打造品质型中心城市,在县一级中着重处理好三农问题,但是也意识到权利的扩大并不等同于发展能力的增强,因此致力于提高县一级的发展能力,改善县一级的发展现状,逐步缩小城乡差距。两者共同进步,实现共赢。
3.4“竞争—合作—分工”是一体,缺一不可,作为统一体而存在
在地级市的区域协同治理模型中,省、市、县都应该参与其中,竞争、合作、分工三种模式缺一不可。有竞争有合作,而缺乏分工;有竞争有分工,而缺乏合作;有合作有分工,而缺乏竞争。第一种将导致地级市和县政府对于自己管理的地区和事务都不能处理好,第二种将导致扯皮和互相推诿,产生恶性竞争,跨区域的公共事务不能够得到处理,第三种虽然有合作也有分工,但是缺乏竞争的情况不能够激发各自发展的最大潜力。因此,在改革中应该坚持“竞争—合作—分工”一体化,以实现地级市区域协同治理效益的最大化的成果。
4 结束语
在省直管县体制改革中,地级市自身定位不明确,无法从原有的“市管县”体制中走出来,导致内耗冲突不断,负外部性大量出现。作为处在中心城市的地级市应该正视自己在改革中的角色和功能,突破原有的治理模式,摆脱现实的治理困境。省直管县改革實际上对于地级市和县级政府专注各自管理区域的发展都是十分有利的,改革中坚持明确合理地分工,形成相互竞争的良好态势,同时又保持必地合作,对于双方来说是最优选择。
参考文献
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